Nueva Gestión Pública Migratoria. La experiencia del programa Sello Migrante en Chile

El siguiente ensayo reflexiona sobre la Nueva Gestión Pública Migratoria (NGPM) y la relevancia de sus contenidos ante una nueva realidad en formación. La realidad se manifiesta a través de múltiples acciones en diversos temas cotidianos que atraviesan la vida social. Las múltiples temáticas que se manifiestan y los cambios cada vez más acelerados provocan desconcierto, confusión e incertidumbre: ¿cómo abordar periodos históricos de ruptura sin saber qué es lo que realmente está cambiando?, ¿cuál es su magnitud? En este escenario las ciencias sociales se transforman en una herramienta indispensable para ordenar procesos amplios, diversos y difusos y, consecuentemente, con variables desconectadas pero interdependientes de repertorios dinámicos y con fenómenos en constante movimiento.

La interdependencia económica, política, social y tecnológica, promovida en la fase avanzada de la globalización, ha consolidado nuevos dilemas y desafíos para la gestión pública de los Estados modernos. Entre ellas está la mayor convergencia entre los asuntos públicos globales y los problemas públicos de las agendas locales, que inciden en las diferentes administraciones públicas, con intensidades variadas, de los países que integran el sistema internacional. Por consiguiente, discutir acerca de las nuevas transformaciones globales adquiere creciente relevancia, tanto para organizaciones internacionales, como para cientistas sociales y actores vinculados a la gestión pública. Definir el concepto de Nueva Gestión Pública Migratoria nos permite orientar la comprensión de una parte de los nuevos dilemas sistémicos, entrelazando los actuales flujos migratorios internacionales a la capacidad de adaptación de los Estados ante nuevas dinámicas sociales globales.

En lo global se sostiene la relevancia de la NGPM como una representación que se funda en cinco grandes áreas de acción: 1) desmonopolización de la gestión pública migratoria (GPM); 2) nuevas funciones estatales en torno de la GPM; 3) gestores públicos de cambio en ecosistemas más integrados y cambiantes; 4) municipalidades y la NGPM municipal, y 5) emergencia de la cooperación interinstitucional.

LA MONOPOLIZACIÓN DE LA GESTIÓN MIGRATORIA Y LA CONSTRUCCIÓN DE LOS ESTADOS MODERNOS
La Paz de Westfalia de 1648, el tratado que puso fin en Europa a la Guerra de los Treinta Años y otros conflictos de la época es considerada como unos de los hitos fundantes del derecho internacional, así como, en un marco historiográfico, del análisis de la emergencia de los Estados modernos. Entre las principales áreas creadas por ese tratado se estipula lo siguiente: “Si un Estado aceptaba los requerimientos básicos del tratado podía ser reconocido como un órgano internacional capaz de mantener su propia cultura, política, religión y políticas internas, protegido de cualquier intervención externa por el sistema internacional” (Kissinger, 2016, p. 38). En ese sentido, el marco que abre la Paz de Westfalia posibilita la consolidación de los Estados nacionales como instituciones reconocidas por el derecho internacional, posibilitando a la vez la instauración de nuevas reglas de convivencia interna que serán respetadas por el nuevo orden en formación. En ese sentido, el marco que abre la Paz de Westfalia posibilita la consolidación de los Estados nacionales como instituciones reconocidas por el derecho internacional y, a la vez, la instauración de nuevas reglas de convivencia interna que serán respetadas por el nuevo orden en formación.

En cuanto a las funciones migratorias, la primera etapa de la época moderna culmina con la llegada de la Primera Guerra Mundial, un periodo histórico en que “los viajes estaban escasamente sujetos al uso de pasaportes y las fronteras nacionales se atravesaban fácilmente” (Solimano, 2013, p. 27). La Primera Guerra Mundial generó un punto de inflexión para las migraciones internacionales: se transitó de un periodo “abierto y con pocas restricciones” a una fase en la que las regulaciones se plasmaron con mayor nitidez. Para Solimano (2013, p. 27), “consideraciones de tipo militar y de seguridad relacionadas con los viajes y las migraciones introdujeron el mundo de los pasaportes, visas y permisos de trabajo”. La Primera Guerra Mundial generó un punto de inflexión para las migraciones internacionales: se transitó de un periodo “abierto y con pocas restricciones” a una fase en la que las regulaciones se plasmaron con mayor nitidez.

Siguiendo al mismo autor, el nuevo orden internacional que se establece después de la Segunda Guerra Mundial abre el espacio para la consolidación de una tercera etapa migratoria en la época moderna, con vistas a superar las barreras políticas, económicas y culturales que se constituyen en el periodo marcado por las Guerras Mundiales. Esta tercera etapa se caracterizó por una agenda dirigida hacia una liberación económica asociada a regímenes migratorios cerrados, articulados fundamentalmente para la circulación de elites económicas, diplomáticas e intelectuales, entre otras.

NUEVAS FUNCIONES ESTATALES EN TORNO DE LA GESTIÓN MIGRATORIA
En nuestra investigación “La nueva migración internacional y las medidas locales, un análisis de la experiencia chilena” (Passi Livacic, 2023b) se abordan los elementos que tensionan la construcción del Estado moderno en relación con las funciones generales respecto de las migraciones internacionales. La principal tesis apunta a tres grandes variables que se superponen a las fases migratorias de la época precedente, las tendencias que consolidan lo que se denomina “nueva migración internacional”: 1) un inédito alcance planetario que incluye a todos los continentes; 2) el carácter multidimensional de las nuevas migraciones internacionales, que superan el carácter eurocéntrico hegemónico de la época precedente, y 3) el surgimiento de un debate global sobre el tema, entre las políticas de contención versus las de adaptación (fuerzas de contención contra fuerzas de adaptación). Englobadas, inauguran lo que se denomina como la formación de una nueva migración internacional marcada en un contexto de globalización avanzada.

LOS GESTORES PÚBLICOS DE CAMBIO EN UN MUNDO EN TRANSFORMACIÓN
Frente a los nuevos tiempos se constituyen diversas formas de abordar los nuevos flujos migratorios que van desde la resistencia (cuyo horizonte se plasma en la perspectiva de desglobalizar ciertos aspectos de las estructuras de poder consolidadas en los últimos siglos) hasta el alineamiento de muchos países con la nueva realidad en formación. En A Era dos Muros, el investigador Tim Marshall señala:
Sobre los países alineados con los nuevos fenómenos globales, para el recorte de los nuevos flujos migratorios mundiales, se refiere a la generación de tratados internacionales y regionales, por ejemplo, el establecimiento del Pacto mundial para las migraciones de las naciones unidas en el plano global, el Pacto mundial para la migración segura, ordenada y regular, y el Pacto mundial para los refugiados (Naciones Unidas, s. f.), así como diversos acuerdos que se plasman en aspectos regionales; en el caso de América del Sur, una de las referencias más detalladas se encuentra en Stefoni (2018).

Ese proceso pasa, a la vez, por una desmonopolización de la institucionalidad migratoria cimentada en los pilares de los Estados modernos. Ya no se trata solamente de funciones fronterizas o de políticas de seguridad; la transición en gestación se entrelaza con la formación de una nueva gestión pública que procura liderar los cambios internacionales mediante la adaptación de su capacidad estatal.

En la etapa tradicional de la GPM moderna, de acuerdo con Julieta Nicolao: “Los Estados-nación trataron desde su misma creación de monopolizar los legítimos medios de movimiento de personas, concentrando en sus manos el derecho exclusivo para regular y autorizar la movilidad de su jurisprudencia” (2020, p. 154). Sin embargo, la fase avanzada de la globalización presenta una fractura de impacto sistémico englobada y definida en el concepto de nuevos movimientos migratorios internacionales, entre cuyas características fundamentales están: 1) alcance sistémico, 2) carácter multidimensional y 3) debate global entre las fuerzas de contención y las fuerzas de adaptación.

Las políticas migratorias transitan hacia una nueva etapa de desarrollo impactando en diversas esferas de poder, desde la internacional hasta las agendas locales:
En consecuencia, la NGPM se transforma en una herramienta para superar las prácticas de asimilación en un contexto marcado por constantes flujos migratorios. Los nuevos gestores públicos deben enfrentar nuevas tareas y desafíos, entre ellos, el de adaptarse a sistemas cada vez más dinámicos; a la emergencia —con mayor frecuencia y amplitud— de problemas públicos globales en espacios domésticos.

El libro El fin del poder de Moisés Naím (2013), así como el artículo “La pérdida masiva del hábitat” de Saskia Sassen (2017) plantean algunas explicaciones en el debate. Para Naím, el avance de la globalización provoca un sinnúmero de revoluciones paralelas que afectan incluso a las migraciones internacionales. El autor habla de la aparición de una “revolución de la movilidad en curso”. Extrapolado a nuestra investigación, este concepto expande el fenómeno migratorio como un hecho social internacional sin precedentes, explicado tanto por el volumen de nuevos extranjeros residentes en otros países como por los destinos de las actuales migraciones internacionales. La autora neerlandesa pone atención en el surgimiento de flujos migratorios emergentes y afirma que “las condiciones extremas de migración operan en el ámbito municipal, en el nacional y en el geopolítico global” (Sassen, 2017, p. 13).

LAS MUNICIPALIDADES Y LA NGPM MUNICIPAL: SELLO MIGRANTE
Hemos escrito anteriormente que:
El programa Sello Migrante es una de las respuestas del Estado chileno ante la fractura migratoria global que se arrastra desde las últimas décadas. Consiste en el establecimiento de una gestión pública migratoria interinstitucional, una estrategia innovadora que se construye mediante la certificación por el Servicio Nacional de Migraciones de Chile de municipalidades con el Sello Migrante. Es una política inédita en el plano de la GPM porque favorece la cooperación entre diversas instituciones del sistema político chileno, fundamentalmente favoreciendo un tipo de gestión multinivel o relacional, de acuerdo con la literatura especializa en la materia (Tshitshi Ndouba, 2020).

La relevancia del programa es multifactorial. En el plano de la gestión pública tradicional agrega en el diseño un elemento siempre faltante: la feudalización de las iniciativas públicas, o insularidad de la gestión pública (Waissbluth, 2003). En las bases del programa Sello Migrante se favorece el contacto permanente entre la estructura central del Estado, mediante el Servicio Nacional de Migraciones y las municipalidades alineadas con él, favoreciendo el giro hacia lo local pues es ahí donde las migraciones se asientan. El programa transfiere nuevas responsabilidades a los gobiernos locales para responder a las nuevas dinámicas sociales en formación.

Entre las consecuencias de la implementación del programa en 2015 es posible abordar varios elementos que favorecen al valor público de la administración pública nacional, como el establecimiento de una institucionalidad emergente en tópicos migratorios en cuarenta y una municipalidades certificadas hasta diciembre de 2022. La institucionalidad emergente cumple una función en la circulación del nuevo conocimiento que se establece a partir de la gestión pública multinivel y relacional promovida por el Servicio Nacional de Migraciones: la emergencia de una GPM municipal, entre otras áreas.

Hemos apuntado antes (Passi Livacic, 2023a) que las municipalidades son tanto instituciones de implementación como de transformación. Las Oficinas Migrantes son las instancias a cargo de implementar políticas públicas en las cinco dimensiones estipuladas por el programa Sello Migrante: 1) generar institucionalidad municipal migratoria, 2) fomentar la capacitación de funcionarios municipales, 3) establecer políticas públicas municipales orientadas a los extranjeros residentes en las comunas certificadas, 4) promover la regularidad migratoria y 5) fomentar la asociatividad para incentivar la pertenencia y la integración. Las comunas certificadas se transforman así en estructuras de transformación, promoviendo la innovación de la nueva gestión pública desde las institucionalidades emergentes gracias a instancias como la internacionalización de las comunas en un contexto de globalización avanzada; una incipiente articulación entre las Oficinas Migrantes y diversas instituciones de educación superior, así como una amplia red de colaboración público-privada de iniciativas de integración con enfoque migratorio.

Definir la nueva gestión pública permite observar las áreas de transformación, tanto las transformaciones sistémicas como las que influyen en el ámbito doméstico, desde la relación entre la estructura central del Estado y las municipalidades. Asimismo, permite analizar los desafíos locales que aparecen ante la emergencia de nuevas realidades; entre ellos, los más relevantes son: 1) evaluar el tipo de cooperación que se produce entre las diferentes piezas del sistema político en el proceso de desmonopolización de la gestión migratoria, 2) ampliar la cooperación hacia otras áreas del sistema político (ministerios y servicios nacionales), y 3) modernizar los incentivos de las certificaciones, tanto para ampliar beneficios en las comunas participantes, como para favorecer un mayor alcance y profundidad en las iniciativas.

En síntesis, nueva gestión pública nos permite reflexionar sobre el tipo de fractura sistémica en formación, sus características generales, así como las implicancias globales, políticas y sociales que genera, a la vez que permite analizar el papel de la administración pública ante entornos opuestos a las bases institucionales de los Estados modernos. En consecuencia, se puede evaluar la capacidad de acción y de adaptación que tiene el poder público frente a nuevos entornos, reflexionando sobre los procesos de implementación, así como sobre los desafíos que van apareciendo.

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